2021年中国能源政策回顾与2022年调整方向研判

2021年中国经济社会运行快速恢复，能源政策内容重点主要体现在提升清洁能源消纳保障能力、促进传统石化能源更多向与新能源相融合的系统重构方向发展、各类能源定价机制的市场化改革，以及出台碳达峰碳中和统领文件。2022年，碳达峰碳中和“1+N”政策体系中分领域分行业的实施方案和保障细则将继续陆续出台；能耗“双控”制度向碳排放“双控”制度的转变起步；以“双碳”目标为指引的能源市场体制改革进一步推进；维护能源市场稳定运行，加强对重点领域市场监管；着眼创新前沿，加快推动氢能等可再生能源绿色低碳发展。

关键词：碳达峰碳中和目标；碳排放总量和强度“双控”；能源政策；电力机制；油气管网；市场改革；市场监管

01

2021年中国能源政策回顾

服务于“十四五”开局和碳达峰碳中和（即“双碳”）目标，2021年中国能源政策目标的约束性高度显现。其特点主要体现在3个方面：一是在“双碳”目标指引下，提升清洁能源消纳保障能力，从产业各环节入手，重点加强新型电力系统的建设；二是对传统化石能源的政策关注下降，在保障能源供给安全的前提下，传统化石能源更多向与新能源相融合的系统重构方向发展；三是与能源领域改革和发展相适应，能源领域的各类价格市场化机制改革仍是政策重点。

1.1 构建实现“双碳”目标的“1+N”政策体系，顶层设计和统领文件出台

2021年是中国全面贯彻实施“双碳”目标的第一年，同时意味着一场广泛而深刻的包括能源结构转型、新型工业化和新型城镇化等在内的经济社会系统性变革的开始。在面向“双碳”目标的“1+N”政策体系中，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（中发〔2021〕36号）将发挥统领作用，是“1+N”政策体系中的“1”。该政策提出了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力5个方面可计量、可考核的自我约束目标。《意见》明确了“双碳”目标实现的路线图和施工图，坚持系统观念和全面观念，提出了10方面31项重点任务。

美、日、欧等发达国家和地区已经实现碳达峰，而中国仍是发展中国家，能源消费总量在一定时期内仍将保持增长。尽管中国设定实现碳中和的时间略晚于发达国家，但中国从碳达峰到碳中和的时间短于这些国家。既要保证经济增长，又要用尽可能短的时间尽量压低化石能源消费峰值，需要有相对于《意见》更加细化、实化和具体化的政策安排。《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）是落实《意见》中关于实现碳达峰目标的具体行动措施，与《意见》保持有机衔接，聚焦2030年前碳达峰的相关指标和任务，将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，提出重点实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动等“碳达峰十大行动”。

1.2 发力清洁能源消纳能力保障，政策覆盖面不断扩展

随着风电、光电等清洁能源所占比重的上升，传统能源结构的稳定性受到冲击，提升新能源消纳能力成为能源政策的重点任务。

一是在系统能力建设方面，以构建新型电力系统为目标，《关于推进电力源网荷储一体化和多能互补发展的指导意见》（发改能源规〔2021〕280号）、《关于鼓励可再生能源发电企业自建或购买调峰能力增加并网规模的通知》（发改运行〔2021〕1138号）和《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833号）明确规定，在强调能源安全底线的基础上，更加突出以利益共享为纽带，发挥一体化项目优势，将弃电率决定权交给项目的投资者，发挥市场主体的调节主动性，涉及新能源开发的项目均要求以市场消纳为导向、以保障性并网规模和市场化并网规模相叠加的形式减轻电网消纳压力，鼓励新建项目可自愿通过参与市场化交易形成上网电价。《电力并网运行管理规定》和《电力辅助服务管理办法》两个政策文件对新能源、新型储能、负荷侧并网主体等提出了技术指导和管理要求，将提供辅助服务的主体范围从发电厂扩大到了新型储能、自备电厂、传统高载能工业负荷、工商业可中断负荷、电动汽车充电网络、聚合商、虚拟电厂等主体，改变了辅助服务市场结构，有助于促进挖掘供需两侧的灵活调节能力。

二是对新型储能技术加强政策支持力度，创新抽水蓄能价格机制。新型储能具有可以突破传统电力供需时空限制、精准控制和快速响应的特点，是应对风、光等新能源发电间歇性、波动性的关键技术之一，且具有选址布局灵活等多方面优势，加快新型储能规模化发展势在必行。《关于加快推动新型储能发展的指导意见》（发改能源规〔2021〕1051号）将发展新型储能作为提升能源电力系统调节能力、综合效率和安全保障能力，支撑新型电力系统建设的重要举措，提出健全电网侧独立储能电站容量电价的新型储能价格机制和“新能源＋储能”项目的激励机制，努力争取到2025年实现从商业化初期向规模化的发展转变，到2030年实现全面市场化发展。在诸多储能技术路线中，抽水蓄能是目前最成熟和经济的储能方式，《抽水蓄能中长期发展规划（2021－2035年）》是抽水蓄能作为一个独立产业的首个全国性发展规划，目标是到2025年抽水蓄能投产总规模达到6200万千瓦以上，到2030年达到1.2亿千瓦左右，实现规模化和市场化发展。《关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见》（发改价格〔2021〕633号）一方面完善了抽水蓄能定价机制，以竞争方式形成电量电价，以政府定价方式形成容量电价，并对容量电价核定设定了激励性措施，另一方面健全了抽水蓄能成本回收与分摊机制，明确将抽水蓄能容量电费纳入输配电价回收，并确立了多场景的分摊机制，将有力支持规划的目标实现。

1.3 推进电力市场化改革，推动可再生电力行业发展

2021年，在“双碳”目标指引下，以构建新型电力系统为目标的电力市场建设取得的进展主要体现在以下几个方面。

1）加快价格形成机制的市场化改革。2021年，中国能源需求尤其是电力需求增加超预期，相比之下，煤炭产量和进口量受到环保政策和中国与澳大利亚关系影响而收紧，供需不平衡导致价格大幅上涨，但中国大部分终端电量适用目录电价浮动范围有限，煤电成本无法完全向终端用户疏导，部分省份出现了电力供给不足，突出体现在东北地区的拉闸限电。对此，国家发改委发布了《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格〔2021〕1439号），重点明确了三项改革措施：一是有序放开全部燃煤发电电量上网电价，通过市场交易形成上网电价，也可以推动其他类别的电源进入市场。二是扩大市场交易电价上下浮动范围，燃煤发电交易价格上下浮动范围原则上不超过20%，高耗能企业市场交易电价不受上浮20%限制。三是有序推动工商业用户全部进入电力市场，同步取消工商业目录销售电价，有利于更好地发掘需求侧相应系统需求的潜力。该《通知》在短期有利于缓解燃煤机组经营困难，中长期有助于完善竞争性环节价格的市场形成机制，支撑新型电力系统的建设。2021年，风光新能源发电上网电价机制持续优化，在现货交易机制方面，《关于进一步做好电力现货市场建设试点工作的通知》（发改办体改〔2021〕339号）提出了更加合理的费用疏导机制和容量成本回收机制。在电力定价方面，《关于进一步完善分时电价机制的通知》（发改价格〔2021〕1093号）和《关于完善电解铝行业阶梯电价政策的通知》（发改价格〔2021〕1239号）要求加强分时电价机制实施，促进需求侧移峰填谷，将对高耗能、高排放行业形成更强的用能成本约束，有利于产业结构优化和节能减碳。《电网公平开放监管办法》（国能发监管规〔2021〕49号）明确了电网企业应公平无歧视地为电源项目业主提供电网接入服务和互联服务，并明确了相关禁止性行为，有利于风电、光伏电源和不同市场主体公平接入电网，深化新型电力系统建设。

2）推动可再生能源电力发展。以确保2025年非化石能源消费占一次能源消费的比重达到20%左右为目标，《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》（国能发新能〔2021〕25号）、《2021年生物质发电项目建设工作方案》（发改能源〔2021〕1190号）和《关于促进地热能开发利用的若干意见》（国能发新能规〔2021〕43号）等政策，从优化发展环境、发挥地方主导作用，调动投资主体积极性，明确重点任务、资金补贴支持政策等方面进行了部署。《“十四五”循环经济发展规划》（发改环资〔2021〕969号）推动热电联产、分布式能源及光伏储能一体化系统应用。同时，强调加大金融支持力度。《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》（发改运行〔2021〕266号）要求金融机构按照市场化、法治化原则自主发放补贴确权贷款，对补贴确权贷款给予合理支持，绿色电力的电能价值与环境价值将通过市场机制更好地凸显。

1.4 鼓励能源领域发展跨行业深度融合

当前，中国经济社会正处于数字化转型的关键时点，《5G应用“扬帆”行动计划（2021－2023年）》（工信部联通信〔2021〕77号）提出面向实体经济主战场，打造5G融合应用新产品、新业态、新模式，其中，在9项行业融合应用深化行动中，能源领域有5G+智能采矿、5G+智慧电力、5G+智能油气3项重点行动。随后，《能源领域5G应用实施方案》（发改能源〔2021〕807号）对此进行了具体部署。5G具有高速率、低时延和大连接等特征，能源领域各行业与5G进行深度融合，是支撑转型的重要战略行动，将有效带动能源生产和消费模式创新，为能源革命注入强大动力。《方案》重点提出5G与智能电厂、智能电网、智能煤矿、智能油气、综合能源的智能制造相结合，以探索可复制、易推广的、有竞争力的商业模式。2021年，以智能化技术装备研发与应用为主的5G+智能采矿行动在煤矿领域加速推进。智能化技术装备是煤矿智能化建设的重要支撑和关键环节，《关于支持鼓励开展煤矿智能化技术装备研发与应用的通知》（国能综通煤炭

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