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邵帅:构建碳税与碳交易协同互补机制

作者:碳中和战略合作网  来源:华东理工大学商学院  发布时间:2022-05-20

碳中和战略合作网讯:

近日,华东理工大学商学院邵帅教授和上海财经大学城市与区域科学学院徐乐博士二人共同撰写文章《构建碳税与碳交易协同互补机制》,并在《中国社会科学报》发表。以下是文章内容:

实现碳达峰、碳中和(“双碳”)目标是我国基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求而做出的重大战略决策。碳定价政策作为纠正碳排放负外部性的有效手段,无疑是推动“双碳”目标顺利实现的重要市场激励型政策工具。2013年以来,我国相继在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆与福建八个试点省市启动了碳排放权交易市场。2021年7月16日,全国碳市场正式开市,标志着我国碳定价政策迈出了历史性一步。但不容忽视的是,我国碳交易机制仍然存在一些亟待解决的问题。在此背景下,另一种代表性的市场激励型政策工具——碳税,预期能够弥补现实中碳交易政策的不足而有被适时引入的必要。因此,积极探索构建碳税和碳交易协同互补机制,有助于我国“双碳”目标如期实现。

总体来看,我国目前碳市场仍存在发展瓶颈。一方面,碳市场的覆盖范围有限,交易规模较小。据统计,2020年我国八个碳交易试点的总成交量为5885.07万吨,日均成交量为35.67万吨,而同期欧盟碳交易市场的日均成交量则高达300万吨。尽管全国碳市场正式上线运行以来,累计成交额已突破80亿元,但其交易范围仍主要限于电力行业,交易规模尚不足以引导整个社会经济系统的低碳转型发展。另一方面,碳市场的交易价格明显低于社会福利最大化目标下的最优价格水平。2013—2020年,我国八个碳交易试点的成交均价为32.32元/吨,全国碳交易市场开市首日的成交价也仅为51.23元/吨,而同期欧盟碳交易市场的成交均价已经突破50欧元/吨。显然,相较于欧盟碳市场,我国碳价格水平仍然较低,甚至存在一定程度的市场失灵。这就难以有效激励企业节能减排和参与碳交易活动,无法实现碳交易的预期减排效果。

我国碳定价政策之所以首选碳交易政策而非碳税政策,可归结为两个方面的原因。其一,2019年我国碳排放总量中的84.17%来源于电力部门,而针对这些固定源碳排放“大户”,通过碳交易开展碳排放总量控制具有较高的针对性和可行性。其二,征收碳税会直接增加企业税收负担,从而可能在短期内降低企业的市场竞争力,且构建碳税体系是一项复杂的系统性工程,仍需借鉴欧美国家相关经验并立足于我国现实国情进行相关制度设计与优化。

虽然全国碳交易市场的建立意味着我国气候治理工作向前迈进了标志性一步,但仍需适时引入碳税政策,以有效引导碳交易市场覆盖不到的领域开展碳减排,并缓解碳交易价格偏低的问题。同时,考虑到碳税政策存在以下两方面的局限性,我国应该将碳税政策作为碳交易的补充政策予以实施,从而有效激发市场在节能减碳和资源优化配置方面的决定性作用。一方面,碳税政策难以实现对碳排放总量的直接控制,其预期减排效果具有较大的不确定性;另一方面,碳税政策能够通过人为干预而增强碳价格刚性,这意味着实施碳税政策可能会在一定程度上降低市场效率。

综上,我国亟待探索构建碳税与碳交易协同互补机制,具体可从以下方面精准发力。第一,合理设定碳税与碳交易的调控范围,全面覆盖碳排放主体。一是对尚未参与碳交易的行业与企业,特别是那些难以被纳入碳市场的小微企业适当征收碳税,以全面覆盖碳排放主体,从而有效规避碳泄漏问题。二是允许企业在碳税和碳交易两种政策中进行有条件的自由选择,甚至可以考虑建立相关的互抵机制,如对缴纳碳税的企业从碳市场中购买的排放量实行免税政策。

第二,依托碳税政策划定碳价格“底线”,解决碳交易市场失灵引致的碳价格偏低问题。碳税作为碳交易的重要互补政策,可在碳交易发生市场失灵的情况下,及时对碳价格形成支撑作用。具体而言,应对碳交易体系难以覆盖的碳排放主体征收碳税,其税率可略高于碳市场的平均交易价格,从而达到以碳税政策划定碳价格“底线”的目的。另外,考虑到碳税政策的可行性,其税率应参考不同行业的碳减排成本进行设定,从而将碳价格与企业减排成本挂钩。

第三,坚持税收中性原则,建立具有灵活性与可操作性的碳税制度。一方面,以实现“双碳”目标而非增加税收为目的设计碳税政策。可借鉴欧美国家的成功经验,在征收碳税的同时降低或返还企业所得税等其他税收,以规避税收负担增加导致的企业竞争力下降,从而循序渐进地推行碳税政策。另一方面,符合我国国情的碳税征收策略应是整合现有税收结构而非开征新税种。可考虑在我国现有的资源税与环境税的税收体系中引入碳税,并根据不同阶段的节能减排需求建立碳税动态调整机制,以在保证碳税政策有效性的同时避免增加税收征管成本。

第四,依托价格—数量混合型碳定价工具,逐步引入碳排放配额的有偿分配机制。基于各自的优势和不足,可对碳税与碳交易政策进行“取长补短”和“扬长避短”。一方面,在碳交易实施中为碳价格设置上限、下限或上下限,以期在碳市场出现大幅震荡的情况下对碳价进行必要调控,有效降低碳减排成本的不确定性,并将这种价格—数量混合型碳定价工具作为正式实施碳税政策前的过渡性政策,从而在实现碳排放总量控制的同时降低未来推行碳税政策的阻力。另一方面,在碳税政策实施过程中,需要同步改革碳交易制度,适度引入碳排放配额的有偿分配机制,并探索实施碳排放基线与信用交易制度,以期在规避碳排放权初始分配不公问题的同时对碳税刚性进行调和,有效提高碳减排资源的配置效率。

第五,降低大型能源企业的碳定价影响力,鼓励中小企业积极参与碳定价体系构建。自实施碳交易试点以来,各地区通过着重管控电力部门和重工业部门的固定源碳排放,取得了一定的碳减排成效,但也出现了交易占优主体明显影响碳定价的现象。因此,需要防止碳市场中垄断势力的形成,尤其是高耗能行业的碳定价垄断。首先,应避免碳市场中的信息不对称,降低碳市场交易成本,通过低碳技术创新和低碳制度创新提高碳要素流动性。其次,可对大型能源企业适度实施碳税政策,降低其碳定价影响力。最后,可为中小企业参与碳市场交易提供补贴扶持或税收优惠,鼓励其积极参与碳定价体系构建,从而建立稳定的碳价形成机制。

第六,有机结合“胡萝卜”“大棒”和“牧师”政策,完善碳定价政策体系。一是对节能减排效果显著的企业给予税收抵免、津贴、拨款等奖励,以低碳财税政策引导企业积极进行节能减排。二是采取相应惩罚措施,对未履约企业实施一定力度的行政处罚,以促使企业将节能减排任务纳入其发展规划与实际决策,从而有效遏制高碳生产和高碳消费。三是重视对企业进行道德教化和舆论引导,鼓励企业更加积极主动地承担节能减碳责任。

第七,逐步削弱区域碳市场分割,推进构建全国一体化的碳定价政策体系。目前,我国碳市场处于区域碳市场与全国碳市场交接、互补阶段,可能出现区域碳价与全国碳价不一致的情况,导致碳配额的分配较为宽松,从而削弱碳定价政策的减排效应。对此,需要建立全国统一的碳排放监测体系与核算标准,并允许全国碳市场从区域碳市场购买碳配额,从而尽快完成从区域与全国碳交易体系并存的双轨运行模式向真正一体化的碳定价政策体系的转化。

第八,加速推动碳定价政策体系与国际接轨,规避低价碳汇外流。随着《巴黎协定》逐渐付诸实践,跨国企业尤其是跨国能源企业在全球范围内正在加速购买碳汇资源。考虑到碳汇资源对于中和碳排放的重要作用,可将碳汇资源纳入“管制性物品”范畴,防止低价碳汇资源出口。更重要的是,为应对未来欧盟和美国征收碳关税这一边境调整政策所带来的经济冲击,我国需要提前部署碳税政策实施体系。此外,应尽快推动我国碳价与国际碳价接轨,完善国内与国际碳市场间的对接协调机制,建立与国际碳市场发展相对应的碳核算标准,提高我国在全球碳市场体系中的参与度与竞争力,加快确立我国在全球碳定价方面的重要地位。

关键字:   邵帅 碳税与碳交易

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