CCER申请重启：顺势而为，谋定而后动

2021年1月1日起，全国碳市场首个履约周期正式启动,涉及2225家发电行业的重点排放单位。10月，生态环境部发布关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知，要求12月31日17点前全部重点排放单位完成履约，并明确重点排放单位可使用国家核证自愿减排量（CCER）抵销碳排放配额清缴。随着履约期临近，CCER市场交易持续活跃。以天津排放权交易所为例，10月份CCER成交量为719.4万吨，创交易所历史最高记录。我国CCER项目于2017年起暂缓备案，随着全国碳市场启动后需求量不断上升，关于是否应重启申请的讨论日渐热烈。

一、我国CCER发展历程

2012年，国家发改委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》,对国内温室气体自愿减排项目等5个事项实施备案管理，并明确备案要求、工作程序和报告格式；2014年，温室气体自愿减排项目备案审核工作开始，首批CCER备案完成。2017年3月，由于存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，国家发改委暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请，并组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，但已备案的存量CCER仍可参与交易。从首批CCER备案完成到备案申请暂缓，我国累计审定项目2871个，备案项目861个，减排量备案项目254个。2020年12月，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，明确“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴”，但相关具体管理规定仍未出台。

二、顺势而为：CCER申请重启的必要性

CCER是碳市场的重要补充工具。自愿碳交易市场为重点排放单位提供除购买碳排放配额之外的抵消方式，一方面，由于CCER交易价格一般低于碳配额交易价格，其交易可以有效降低企业的履约成本，是碳市场的重要补充；另一方面CCER项目得到经济收益支撑，对可再生能源、垃圾填埋发电、林业碳汇等技术的推广具有重要意义，有利于调动全社会自觉参与碳减排活动的积极性。

CCER未来需求前景广阔。首批纳入的发电行业重点排放单位碳排放总量超过40亿吨，而重点排放单位每年使用CCER抵销碳排放配额比例上限为5%，理论上可供抵消的CCER应在2亿吨左右，然而当前碳市场内存量CCER仅5000万吨左右，远低于理论需求值。未来，随着钢铁、有色、化工、建材等行业逐步被纳入全国碳市场，年覆盖碳排放量将实现倍增，CCER面临的需求量会进一步提升。

CCER是发展碳金融衍生品的良好载体。从欧盟碳交易市场等全球成熟碳市场的发展经验来看，碳远期、碳期货、碳期权等衍生产品对于碳市场的流动性和有效性具有重要的促进作用，而当前我国碳市场仍以现货交易为主，碳金融衍生品的种类较少、交易规模较小。CCER自带的标准化、易分级、供需双方数量庞大等属性使其具备承载金融衍生品的良好条件，发展CCER对于我国碳金融市场的扩大与成熟具有重要意义。

三、谋定而后动：重启CCER申请仍需完善“三个机制”

完善CCER备案管理机制。2017年CCER项目备案暂缓的主要原因之一是CCER交易量过小，以2016年履约期为例，截止年底审定项目已产生超过5000万吨减排量，但用于抵消的CCER数量不足800万吨，大部分CCER出现积压现象。在双碳目标明确释放利好信号的情况下，重启CCER项目备案极有可能带来新一轮“建设潮”，扰乱配额市场价格，对碳交易的减排成效造成负面影响。因此CCER项目备案必须在配套更加具体和严格的总量控制、项目类型、项目审定、减排量核证等方面管理规定的前提下重启，做到CCER项目的“宁缺毋滥”。

完善CCER交易机制。一是将CCER交易纳入全国碳市场。当前存量CCER的交易仅在各碳交易试点市场开放，未来开启CCER增量备案后，建议将其交易纳入全国碳排放权交易市场，进一步明确地方政府无权对CCER的交易、核销等行为进行限制或收为己有。二是建立公开透明的交易机制。当前我国碳交易试点市场的CCER大宗交易以协议交易方式为主，CCER成交价格与成交量不完全透明，存在市场失灵的风险。只有建立公开透明的信息披露机制，才能保证碳交易市场的健康良性运行。三是适时引入碳金融产品。在全国碳市场保持稳定运行的前提下，适时引入碳期货、绿色债券、绿色股票指数、碳排放权质押等碳金融产品，拓展CCER项目市场化融资渠道，切实发挥市场手段的调节作用。

完善与其他工具的协同机制。碳排放权交易并非我国鼓励低碳减排的唯一政策工具，绿色电力市场化交易、绿色电力证书认购交易等也在同时积极推进。由于暂时缺乏绿电交易与碳交易相衔接的机制与政策，建设风电、光伏等可再生能源发电项目的企业凭借同一项目理论上可获得CCER交易与绿电交易“双重收益”，相应的，消费者将承担来自电力市场和碳市场的双重成本转嫁。事实上，在CDM项目开发时期就存在相当数量的“项目多用”的实例。为使绿电、绿证、碳配额、CCER等政策工具合理共存并最大程度发挥减排降碳效应，应明确不同政策工具支持项目之间的差异，合理设定不同工具间的转化机制，做好各类市场之间的深度融合和合理衔接，从而充分发挥价格信号引导作用和市场资源的配置作用。

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