大气污染防治立法应拓宽思路

   大气环境质量近年来不容乐观。国务院出台大气污染防治行动计划，表明了治理大气污染的决心和信心，京津冀、长三角、珠三角三大重点区域不少省市都在紧锣密鼓地修订或制定大气污染防治法规，全国人大也启动了修法程序。笔者认为，新一轮立法需要破除机制、体制和法律上的障碍，推动发展方式和消费模式的根本转变。

      当前面临的矛盾与障碍

      我国大气污染防治的核心是转变发展方式和消费模式，防治的根本途径是优化能源结构、产业结构和布局。应通过立法变革防治管理模式，使治理方式与发展方式的转变相适应。当前，实现治理方式的转变还面临着发展方式、管理体制、法律制度等方面矛盾和障碍。

      一是协调经济增长与保护环境的矛盾。我国现行法律对协调经济增长与环境保护还缺乏更细致的规定，达标排放虽然是硬规定，但达标排放能否作为增长与环保的平衡点还有待深入研究。此外，相关法律对环保投入也未作刚性规定。不从增长机制和管理体制上控制污染源的产生，不依靠严厉法律推动改革片面注重增长的机制，就难以实现污染物总量控制目标。

      二是统筹源头治理与末端治理的矛盾。当前，我国大气污染治理以末端治理为主。源头治理和生产过程控制一般是倡导性规定，如循环经济促进法、清洁生产法、可再生能源法等。目前，末端治理的局限性已日益显露，这种治理思路亟待调整。此外，各地普遍实行污染企业入园进区，这对集中治理工业废水是有效的，但由于各类工业废气无法集中治理，重污染行业集中后，也对当地大气环境造成集中污染。

      三是兼顾总量控制与守住容量的矛盾。当前，环境管理的重要举措是总量控制。但一个地区的环境容量与大气污染物的时空分布及其浓度，与污染物排放源的分布、排放量及地形、地貌、气象等条件密切相关。因此，一定区域的污染物总量控制要以此区域的大气环境容量和气象条件为依据。然而，目前我国大气环境容量管理尚未实施，大气污染物质对人群和生态环境的基准研究处于起步阶段，大气污染防治综合标准滞后，一些常见的污染物仍未有标准，使大气污染物区域总量控制缺少足够的科学依据。

      四是平衡统一监管与分工负责的矛盾。我国现行环境保护管理存在着政府部门职能错位、缺位、交叉、重叠等体制性障碍，新《环保法》做出了“环保部门统一监督管理，其他部门依法监督管理”的规定，但对环保部门如何统一监督管理仍

      未具体明确。当前环保工作涉及环保、海洋、港务、公安、交通、城建等部门，资源保护涉及矿产、水利、农业等部门，综合管理涉及发改、经信、财政、国土等部门，环保部门难以统一指导和协调其他部门的工作。目前，有关环境保护的同位法之间、下位法与上位法之间相抵触和不一致的问题还较突出。由于各相关部门都有自己的主业，将环境保护视为副业，当主业与副业发生矛盾时，这些部门一般以本部门、本行业执行的法律法规政策为适用依据，难以协调。此外，由于基层环境执法力量严重不足，环保部门对全社会各类污染源进行统一监管心有余而力不足。

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      依靠立法破解难题的建议

      当前，我国正处在全面深化改革的历史新起点和转变发展方式的关键时期，党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，为大气污染防治立法指明了方向，开辟了新境界。

      第一，实施环境保护优先原则。一是规划优先。大气污染防治规划不仅要列入各级国民经济和社会发展规划，而且要体现与大气污染防治目标和规划不符合的经济社会发展规划必须进行调整的要求。

      二是决策优先。重大建设项目和发展规划的决策，不仅在本行政区内进行环评，还要放在区域、流域的范围内进行环评。

      三是投入优先。改革开放以来，我国GDP翻了几十倍，环保投入未能同步增长，导致环境质量不断恶化。不仅政府要加大环境保护的投入，还要引导社会对环境保护的投入。要保障大气污染防治基础科学和适用技术的研究和监测设施建设的资金需要。通过立法明确规定各级政府财政性环保经费支出占国民生产总值的比例，应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。各级政府财政应设立大气污染防治专项资金，逐步做到投入水平与本地区经济发展阶段和产业特点相适应。

      第二，实行以容量管理为基础的总量控制。区域大气环境容量是区域内经济社会发展的环境保护底线。可以由气象部门会同环保等部门编制各区域大气环境质量功能区划，并据此编制国家大气污染防治规划。以国家层面负责大气环境容量的管理，核定各区域的大气环境容量;环保部门负责按照核定的环境容量对各区域、各地方大气污染物排放实行总量控制，区域内的各地政府按照国家明确的区域和各地方的污染排放控制指标，实行大气环境质量达标责任管理，使科学发展做到可量化、可操作、可考核。

      第三，建立区域联合防治机制。大气污染联合防治的基础是实行区域经济社会环保一体化，一体化是解决区域环境与发展问题的根本出路。目前国家已启动京津冀一体化的规划，为区域可持续发展拓开了一条新道路。

      一要实行经济社会发展与环境保护规划的一体化。针对不同功能区实行不同的准入条件，在更大范围优化产业结构、优化资源配置、统筹环境保护工作。推动工业源头治理，从产业布局、生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备管理、社会服务、社会消费等各环节实现资源节约和环境保护。工业园区改造应围绕延伸产业链、发展静脉产业、对有毒有害物质进行替代、实施生产全过程控制、开展清洁生产，使废弃物减量化、资源化和无害化进行。二要实行发展政策一体化。实行区域内的各类发展政策共享，发挥市场配置资源的决定性作用。三要推进区域环境保护一体化立法、执法和监督。

      第四，推动环境保护管理体制的改革。大气污染防治是庞大的社会治理工程，工矿企业污染、城市三产污染、农村秸秆焚烧、建筑扬尘污染、机动车船污染的防治，都需要强化现场监管，而目前环保部门查不胜查，防不胜防。要扭转这种管理困局，应强化环保部门污染防治综合监管职责，集中力量抓好重点污染源的管控，同时强化主管部门污染防治意识和监管职责，逐步建立起各级政府环境保护大执法的监管格局，从而形成政府统一负责，环保部门综合监管，其他部门分工配合，公众积极参与的监管体制。

      第五，切实保障公众健康。保障公众健康是大气环境保护立法的宗旨。目前，排污费的收取、违法处罚主要用于末端治理和部分生态环境的补偿，而对大气污染事故及公害对公众的损害的补偿与保险问题还是立法的盲区。国家修订大气污染防治法，应研究是否对国家和地方政府设立防止环境公害补偿基金和被害者救济等作出制度安排。

      第六，立法要有利于法律法规实施的监督。要改变过去环境立法重视授权、后评估重视不够的现象。对法律法规授权行政机关制定的配套实施细则、规划、政策、标准等，要明确制定的期限和制定机关的责任，防止法律法规被虚置，各级人大监督缺乏抓手。要明确法律监督机关的职责。如人民代表大会制定的法律法规，以及新《环保法》规定的环保目标任务完成情况和重大环境事件的报告制度的实施等，其监督的主体、程序和时间等要有明确的规定，使各级人大及其常委会依法开展监督，及时纠正和解决法律法规实施中的问题，保障法律法规正确有效的实施。要建立法律法规后评估制度。有立法权的立法机关应开展立法后评估工作，使立法、执法和监督良性互动，增强法律法规的实施效果。

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