1.6万亿PPP项目签约不足两成 发改委国开行再刺激

  国务院力推的PPP(政府和社会资本合作)模式，再次迎来实质利好。3月17日，国家发改委和国家开发银行(简称国开行)对外发布了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(下称《通知》)，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括，对符合条件的PPP项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠等。《通知》要求，各地要加强协调，积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制。同时，还要与开发银行共同协调解决项目融资、建设中存在的问题和困难，为融资工作顺利推进创造条件。

      与财政部去年9月推出的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》相比，这次发改委和国开行联合出台的措施，对于推进PPP操作来说，刺激力度更大，也更加实惠。

      在政策的强力刺激背后，是PPP项目推进的艰难现实。3月19日，民生证券研究院发布的一份研究报告称，43号文(即《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》，国办2014年9月发布出台)出台前后，34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿的PPP项目。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿，仅占总额八分之一。若据此粗略计算，1.6万亿的PPP项目投资规模，实际签约落地仅有13%，尚不足总盘子的两成。

      强力政策出台

      国家发改委和国开行3月17日发布的《通知》要求，各地要加强协调，积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制。同时，要加强与开发银行等金融机构的沟通合作，协调解决项目融资、建设中存在的问题和困难，为融资工作顺利推进创造条件。

      为实现上述目标，《通知》明确，国开行在监管政策允许范围内，优先保障PPP项目的融资需求;对一些符合条件的PPP项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠;此外，还建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批，积极创新PPP项目的信贷服务等。

      湖北省襄阳市建设投资经营有限公司总经理陈敬东对经济观察报说，从政策内容看，发改委和国开行推动PPP拿出的刺激措施，力度已经很大了。本身国开行的贷款利率就不高，再加上一些项目的贷款期限可以长达30年，这样的政策，对于进一步推广PPP项目落地，会有很大的帮助。

      不过，陈敬东也担心，能够真正享受到上述优惠政策的PPP项目应该很少。除了国家支持的棚改、安全饮用水工程等重点公益性项目之外，估计其他大部分PPP项目，都很难享受到这样的条件。

      在现实的投资需求下，自2014年11月26日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》以来，财政部、财政发改委以及地方政府已经相继出台政策文件，力推PPP模式。

      国家发改委有关官员对记者表示，在经济下行压力加大、社会投资活跃度不高的形势下，更需要加快推进PPP项目的落地实施。这既是保障投资增长的现实需要，也是投融资体制改革的重要创新，但确实也存在不少问题。2014年4月，国务院推出了首批80个基础设施建设领域PPP项目，鼓励社会资本参与。不过，据透露，目前这些项目的实际落地，仍在推进过程中，国家发改委官员称，“难度不小，压力很大”。

      2014年底，财政部公布了首批PPP示范项目名单，共30个项目，总投资额1800亿元，其中22个是地方融资平台公司存量项目。

      国家发改委在2014年12月发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中要求各地，要扩充项目储备，各省发改委要建立PPP项目库，并从2015年1月起，于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发改委。据悉，国开行从这些各地上报的项目库中，筛选出适合的项目，区别执行不同的支持政策。

      而根据今年3月1日，财政部副部长王保安对外透露的消息，初步统计，目前全国各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已近万亿元。

      PPP之难

      尽管财政部、国家发改委、国开行等都在发力PPP，各地也都在积极推动，但PPP项目的实际落地情况并不乐观。根据民生证券研究院的统计，全国34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿的PPP项目。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿，仅占总额八分之一。

      民生证券研究院执行院长管清友在报告中解释称，PPP项目实际成交额占总额比例较小的原因，主要包括三个方面：首先，PPP项目存在时滞。其次，社会资本对PPP存在的众多不确定性心存戒备，进而持观望态度。最后，相较于高企的融资成本，投资收益不具备吸引力。

      而且，民生证券研究院还发现，已成交的项目中有很多是在几年前就开始考察论证的。例如上海嘉定南翔污水处理厂一期工程在2012年就开始招标了，但直到2014年9月才与中信水务签订了PPP协议。报告称，“这些签约项目近期迎上了政府力推PPP的风口，便作为PPP项目被大力宣传罢了。对于新推出的项目，地方政府和社会资本需要时间论证磋商，上马仍需时日。”

      在襄阳市建设投资经营有限公司总经理陈敬东看来，许多PPP项目难以落地，根本的原因在于公益性项目的收益性本身就不高，而且投资期往往都很长。在一些一线城市也许还有污水处理、收费性的路桥项目有一些收益率，在很多三四线城市，极少能拿得出来具有收益性的政府公益项目。

      陈敬东测算认为，如果一个投资项目收益率都低于12%的话，对于社会资本方来说，就很难具有吸引力。因为社会资本方也需要借助贷款来投资，而一般商业银行的实际贷款利率大概在7%左右，优惠最大的棚改项目的贷款利率5%左右。在这个基础上，最终计算下来，很多PPP项目的收益率很难吸引社会资本。

      民生证券研究院在它的报告中举例贵州桐梓县的13个污水处理PPP项目说，其内部收益率是8%。在融资成本、项目低收益和政策方面高度不确定性的三重约束之下，PPP项目对社会资本的吸引力不够。陈敬东说，对于资本方收益是第一位的，在没有收益的情况下，谁贷款也不行。更何况，银行本身也会考虑项目收益性。

      此外，长期以来，政府机构给社会资本形成了信用度不高的印象，这进一步影响了社会资本的信心和积极性。陈敬东说，很多社会资本方担心，一个PPP项目签了，但要是过几年，这个地方的政府换届了呢?事实上，在目前已经获得PPP项目的企业中，央企、大型民企、跨国公司等巨无霸仍然是主角。

      西部省份陕西省将2015年定为该省推行PPP的开局之年，目前抓紧组织推出一批PPP项目。但由于前期对这一模式并不熟悉，近期，当地邀请了国家发改委、中国国际工程咨询公司等进行培训。

      国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平是对陕西省进行PPP培训的专家之一，他曾到多地进行过PPP培训，他的感觉是，地方对PPP的积极性很高，但要实际推行起来，还有很多工作需要做。

      吴亚平对记者说，现在推行PPP项目，一个现实的问题是有稳定收益性的项目不多了，尤其是一些公共事业类的投资项目，还没有建立起成型的商业模式，没有收费和收益来源，因此，也就很难吸引社会资本。

      吴亚平对国家发改委和国开行联合出台鼓励PPP的政策，也持谨慎乐观的态度。他还发现，一些PPP项目，在实际操作中，还会遇到现象的法规和制度的障碍，尤其是在一些招投标环节。而这些都需要国家层面来统一解决，光靠地方和社会资本是不行的。

      财政部将PPP项目落地，作为2015年的一项重要工作。据悉，推动PPP示范项目建设，形成一批可复制、可推广的项目范例，是财政部近期推进PPP工作的主要思路和重要抓手。

      财政部副部长王保安称，2015年，为有针对性地解决PPP示范项目实施过程的难点，助推更多PPP项目“落地”，财政部将继续着力破除PPP发展的体制机制障碍，为PPP模式的快速健康发展提供良好的法律和政策环境。