超越服务供给 PPP的新角色

    日前，财政部、国家发改委、人民银行发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式的指导意见》，对外传递出进一步推广PPP模式，转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的强有力信号。《意见》对PPP的定义做了更新，较之前“76号文”更为全面，已超越了在公共服务供给方面的意义，剑指稳增长。

      PPP超越公共服务供给

      以往提及PPP更多的是作为公共服务供给方式，此次《意见》在强调PPP公共服务作用的同时，还进一步明确，在公共服务领域推广PPP模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

      上海财政局PPP专家纪鑫华认为，指导意见对PPP的定义做了更新，较之前“76号文”更为全面、深刻，突出了公共服务、竞争性选择、优势的社会资本、平等协商、合同、绩效评价等关键点，增加了对大众创业和经济增长的表述，PPP已超越了在公共服务供给方面的意义，外延大大拓展。

      兰格经济研究中心首席分析师陈克新指出，目前的经济放缓主要就是投资下滑所引起的，虽然政府也在加大对基础设施的投资，但是这些都是被投资下滑所对冲了，而且财政收入也在大幅放缓，也不可能支持政府的较大投资。在这种情况下，通过PPP模式吸引社会资本参与到公共设施领域，既解决了政府的资金问题，也对经济增长起到刺激作用，可谓一举多得。

      大岳咨询总经理金永祥则认为，政府主导的投资，自己想投就能投。但PPP项目不一样，政府推出的PPP示范项目，要看对社会资本是否有吸引力;再者，PPP从项目开始到投资，最快半年，一般都要一年时间。PPP对稳增长有作用，但见效不会很快。

      PPP区别特许经营“经营性”

      值得一提的是，《意见》除了扩展PPP外延，还把实施范围给予明确，与特许经营有明显区分。

      据了解，特许经营是独家经营某一垄断性基础设施的权利，一定包含经营的因素。PPP是通过公商合作完成某一基础设施或城市建设项目的融资、建设或者运营工作或全部工作。特许经营者既有包含商业机构的PPP项目公司，也有政府下属的国有企业。PPP项目既有包含运营的项目(如BOT项目、委托经营项目)，也有不包含运营的项目(如BT项目)。

      PPP和特许经营有交集的项目也不意味着两者相同，PPP强调的是主体之间的合作，特许经营强调的是经营行为是垄断的，因此会有“特许经营的PPP项目”之类的说法。

      从已公布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》可以看到，中国境内能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动适用本办法。

      而《意见》则明确，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与。

      在金永祥看来，指导意见与特许经营管理办法形成了“姊妹篇”，进一步明确了特许经营和PPP的关系，不是所有的PPP项目都会实行特许经营制度，强调了政府主张的PPP的内涵，表明财政部与国家发改委之间的意见越来越统一。

      北京PPP模式向多领域深入

      事实上，北京在PPP模式方面一直走在全国前列，比如国家体育场(“鸟巢”)、北京地铁4号线、北京第十水厂、西红门经济适用房项目等都是采用的PPP模式，很多至今仍被视为经典的PPP项目。

      北京碧水源科技股份有限公司副总经理陈春生向北京商报记者表示，经过多年发展后，目前北京的PPP相对比较成熟，有一些标准的合法范本，其中各种风险也均有涉及，目前公司通过PPP或特许经营等方式参与运营的再生水、污水处理项目就达几十个。

      3月25日，北京市政府发布了《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的实施意见》。《实施意见》共包括66条措施，涉及生态环保、交通设施、能源设施、棚户区改造、新型城镇化、社会事业、“高精尖”产业等7个领域136个示范项目，这些项目工程全部采用PPP模式，包括环球影城主题公园、首钢文旅区、新机场轨道线、地铁新机场线、17号线、3号线、冬奥工程等。

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