环境污染第三方治理 上海从哪破局？

   20世纪90年代之前，“谁污染、谁治理”的传统治污思路为我国环境保护事业做出了应有的贡献。进入21世纪，这种老旧治污思路的局限性不断显现：作为环境污染治理第一主体的排污单位和参与治理的第二主体环保部门，由于其技术水平、治理能力等因素的限制，二者治污的效率和效果都非常有限。

      作为环境污染治理的一条新思路，第三方治理是多年来被实践检验的、能够提升环境污染治理效率、获得多赢效果的一种市场化模式，揭示了环境污染问题的经济性根源――需要用市场经济手段兼顾行政手段，一起来解决当前的环境污染问题。

      以第三方治理模式为核心的环境服务业是环保产业化发展的高级阶段，不仅有利于实现污染专业化、多元化治理，还有利于保持环境质量稳定、防范环境风险。党的十八届四中全会落幕之际，国务院常务会议决定，重点推行环境污染第三方治理模式。

      在这样的大背景下，上海推行环境污染第三方治理，正当其时。

      其实，上海的环保企业在上世纪90年代末就开始涉足环境污染第三方治理。至2014年底，上海市的环境污染第三方治理产业产值已超过50亿，占上海市工业和市政环保投入总额的20%。预计到2017年，上海市环境基础设施第三方建设和运行领域的产业规模将达到300亿元以上，年均增长20%。

      从环保投入看，环境污染第三方治理的政府资金投入主要体现在污染源防治和环保设施运转方面。从图1可以看出，上海在污染源防治和环保设施运转方面的两项资金支出占到总环保投资的42.8%。

      “十二五”期间，上海市在污染源防治方面的投资力度不断加大，环保设施运转费支出也一直保持着较高水平，因此也培育了一大批专业化的第三方治污企业，其治污技术与管理服务水平不断提高，服务领域不断扩大。

      除了资金投入，上海环境污染第三方治理模式的推行离不开国家和地方政策的支持，这些扶持政策对规范第三方治污企业行为、培育第三方治污市场，都起到了积极作用。

      “十二五”期间，国家为规范环境污染治理服务市场，于2011年修订了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(已于2014年废止)，并印发了《环境污染治理设施运营资质分类分级标准(第1版)》等8项标准规范。之后，在制定的《节能减排“十二五”规划》、《“十二五”节能环保产业发展规划》中，分别将推广节能减排市场化机制和节能服务业培育工程，列为“十二五”规划的保障措施和重点工程。同时，环保部制定的《环保服务业试点工作方案》，确定了环保服务业的试点范围和重点领域。

      2013年，环保部制定《关于发展环保服务业的指导意见》，将市场化、专业化和社会化作为发展环保服务业的指导思想，并在财政、融资方面制定了相应的支持政策。同年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了推进环境污染第三方治理模式所需要的思想转变和具体政策措施。

      至2014年，我国环保服务业试点全面展开，为上海发展环境污染第三方治理提供了良好的市场环境。之后，国务院制订的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，为环境污染第三方治理的开展提供了良好的融资环境。

      2015年初，国务院发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》，对环境污染第三方治理的体制机制完善、法律政策制定，提出了指导意见。

      为响应国家发展第三方治污模式的号召，上海出台了推行环境污染第三方治理模式的政策文件。2012年《上海市战略性新兴产业发展“十二五”规划》就已经提出，发展环境服务业，建设“三化”(市场化、专业化和社会化)节能环保服务体系。该规划对上海市发展环保服务业和产业发展目标做了具体规定，提出了发展环境污染治理设施多种特许经营模式的建议，指明了环境污染治理设施运营向第三方发展的方向。

      2014年，上海对《上海市主要污染物排放许可证管理办法》进行修订，进一步规范了持证单位的排污行为。同年10月实施的《上海市大气污染防治条例》明确，第三方治污企业应承担因其违法行为造成污染的行政法律责任和连带责任。2014年底，上海市政府主管部门制定了《关于加快推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见》，全面推进和深度落实上海市环境污染第三方治理模式的发展，并将第三方治理作为环境治理体制改革的关键点。

      自2004年环保部制定《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》以来，上海环境保护设施运行服务收入年均增幅达到21%，至2012年，上海市获得环境污染治理设施运营资质许可证的单位在30家左右，污染治理服务供给主体从起初个别外资企业，扩展到国企和民企等各类企业1000多个项目，污染治理服务需求主体主要以工业废水为主，包括市政、社会污染治理、电厂脱硫除尘等各个领域。

      在新的政策环境下，为进一步推动环境污染第三方治理在上海的发展，我们提出以下建议。

      第一，厘清治理结构中的责任关系，开展各部门合作治理。

      为了解决可能出现的排污单位与第三方治污企业因超排和污染事故产生的责任推诿、购买方拖延治理服务付款、不付款等违约纠纷，应由地方政府买单，委托环保NGO成立的第三方仲裁机构客观、有效地行使仲裁职能，厘清环境污染第三方治理的各主体关系与责任，方便执法部门追究责任主体的终身责任和连带责任。

      可以引入类似于“支付宝”的第三方担保支付机构，或在政策性银行设立特别账户，完善治理结构，形成多方参与治理的联动机制。

      同时，上海市各有关部门要通力合作，联合出台相关政策办法和配套措施，避免政出多门。要转变环保部门的职能，发挥其监督、管理作用和独立执法职能，包括：制定具有可操作性的环境治污技术和治污效果评价标准、管理体系，调整排污单位所在行业的产业链布局，奖励减排先进主体，处罚排污责任主体。

      第二，提高环保标准，优化处罚标准，增强第三方治理动力。

      新修订的《环境保护法》已加大了对违法行为的执法力度和对排污者的处罚力度，上海应在此基础上继续加大环境污染处罚力度，提高排污标准，并按照排污水平和行业类型的不同，实行阶梯式、差别化收费。

      同时，要做好环境税替代排污费征收的衔接试点，通过提高环境资源成本价格，推动排污单位提高生产效率，减少资源、能源消费;或者通过提高排污单位产品价格，将成本转嫁给消费者，减少最终消费，实现节能减排。当然，征收环境税并不能杜绝污染物排放，只能在一定程度上促进排污单位减少污染物排放。因此，要采用多种手段，建立排污单位委托第三方治理的动力机制。

      此外，基于市场化、专业化环境污染治理的优势，中央和上海财政部门需要制定财税政策，安排用于推进环境污染第三方治理的专项资金，对以第三方治理模式开展治污项目的治污企业给予事前补助、贴息和奖励等政策支持，扶持第三方治污服务市场的发展。

      税收部门也需要制定环境污染第三方治理的税收优惠政策，在“营改增”政策基础上，类比于符合相关要求的合同能源管理服务项目“三减三免”企业所得税的优惠政策，对开展第三方治理项目的治污企业试行“五减五免”的税收优惠政策，以此激励治污企业在多个领域开展环境污染第三方治理项目。

      第三，创新投融资机制与资本合作模式，搭建融资平台。

      就“要建成全球金融中心”的目标而言，上海在环境污染第三方治理产业领域进行投融资机制创新尝试，责无旁贷。上海市政府可设立有关环境污染第三方治理的政府基金，引导和激励第三方治污企业积极开展环境治污服务项目，帮助第三方治污企业拓宽其服务领域，进一步减轻第三方治污企业的融资压力。

      基金的来源可以是政府财政预算，包括环境税收入、征收的排污费，也可以是社会和民间资本。为加快推行市场化机制，对于提供合同环境治理服务的专业治污企业，政府应鼓励金融部门进行金融产品和服务创新，并在融资条件方面给予第三方治污企业融资优惠，如提高贷款额度、降低贷款利率、延长贷款期限等。

      为鼓励社会资本通过第三方治理模式参与城市环境污染治理，建议政府通过政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)向社会资本开放环境治理基础设施投资建设和运营服务项目，拓宽环保基建和污染治理服务的融资渠道，形成多元化、可持续的投融资机制。

      同时，上海市政府相关部门可以通过构建环境污染治理项目的融资平台，由平台公司举债，直接承担环境污染治理公益性项目的偿债责任。

      第四，制定治污企业自我创新机制，提高企业市场竞争力。

      提高环境污染第三方治污企业的市场实力，主要是提升企业的污染治理技术水平和服务管理水平。这需要中央和地方政府的政策支持，更需要企业具备自我创新的机制和能力。

      首先，第三方治污企业要积极参与环境治理技术科研重大项目。上海的第三方治污企业通过在重大专项课题和项目中成为翘楚，既有利于促进先进技术转化成具体项目成果，又有利于企业提升环境治理的技术服务水平。

      其次，可以通过跨国并购等方式，提升第三方治污企业的技术服务水平。上海一些环保企业经过十多年的发展，具备了一定的经济实力与竞争力，可以通过企业之间的合作、兼并、重组等改变自身治理结构，获得国际领先的治污技术，迅速提升上海地区第三方治污企业的技术服务水平。中法水务投资有限公司就是中外合作水污染治理企业的标杆。

      第五，调整第三方治理价格机制，严格市场准入退出机制。

      目前，第三方治污企业的市场准入标准过低，导致第三方治污市场出现低价恶性竞争，企业投资不到位、技术不过关，企业之间违约以及对违约结果相互推诿的现象。为了避免上述现象，上海相关部门要根据不同行业领域的经济技术条件和治污企业合理的平均成本收益水平，制定和调整行业内统一的治污服务门槛价格，逐步完善环境污染第三方治理服务的价格体系。需要注意的是，环境污染第三方治理服务价格应具有地区可比性。

      同时，为提高政府审批效率，环保部门在实行环保基础设施第三方运营“联合审查、并联审批”模式的同时，要加强第三方治污过程、效果信息的公开，并形成行业统一的监管标准，让违法成本高企、守法成本更低，充分利用经济手段淘汰不合格的第三方治污企业，并倒逼企业提高污染治理服务水平，营造公平竞争的市场环境。

      第六，完善第三方治理监督机制，形成治污行业自律体系。

      为进一步促进环境污染第三方治理服务业的发展，上海市政府既要帮助排污单位、治污服务需求方和提供方寻求好的合作伙伴，又要完善第三方治污的监督机制。应制定相关法规，要求第三方治理服务交易双方，定期公开第三方治污效果和排污企业环境责任报告，这既能防止排污和第三方治污企业出现违约纠纷，又能防止排污和第三方治污企业相互勾结、偷排漏排、欺骗政府环境监测部门。

      一旦出现违法情况，除了对排污主体进行经济惩罚，还应将其纳入诚信单位的负面清单，限制其享有融资、担保、税收优惠等方面的政策，从而形成全社会监督排污行为的行业自律体系，完善全社会的诚信体系。

      (管理学博士，上海社会科学院生态与可持续发展研究所助理研究员，“资源与环境可持续发展”创新型智库团队成员 曹莉萍)