将“物有所值”定量评价贯穿PPP项目全生命周期

      物有所值评价(ValueFor Money，VFM)是国际通行的政府和社会资本合作(PPP)项目评估办法，被各国政府广泛运用于PPP决策，并运用于PPP采购的不同阶段。

      美国联邦公路管理局将定量评价用于项目决策、采购和实施等阶段，并在项目全生命周期内持续对公共部门比较值与 PPP实际成本进行比较;英国财政部要求在项目群层级(行业主管部门各自制定基础设施和公共服务项目群规划)、项目层级、采购层级三个阶段分别开展物有所值评价。

      在我国，作为PPP模式体制和机制优势的实质性体现，实现物有所值是实施PPP模式的必备条件，也是财政部推进PPP制度环境建设的重要一环。

      物有所值评价应包括定性和定量两部分，项目的竞争性、创新性、社会价值等可通过定性指标予以评估，而成本、价格、利润等则应尽可能通过量化指标衡量。

      鉴于我国目前公共管理中普遍重审批、轻监管等问题，且行业主管部门的专业能力相对还弱于社会资本，为持续量化测算项目产出和成本，确保社会资本持续有效提供公共产品和服务，并发挥PPP模式全生命周期内的体制机制优势，笔者建议物有所值定量评价应贯穿PPP项目的识别、准备、采购执行和移交等各阶段。

      项目识别阶段。由于此时项目信息不够全面和准确，物有所值应以定性评价为主，但可结合项目可研报告、历史资料和初步实施方案等，开展简要的前期定量评价。政府应初步识别项目各项风险，并简要评估PPP模式、政府传统模式及其他可能实施模式的差异，选择具有潜在物有所值的模式，重点是PPP模式下基于风险转移而激励社会资本的增产提效，能否超过政府传统模式下低借贷成本的优势。以此为基础进行市场测试，并根据市场的反应调整风险分配方案和政府预期成本，确保项目初步可行。

      项目准备阶段。政府在准备过程中，一般都会聘请专业的第三方咨询机构完善方案设计，包括项目运作方式、交易结构和风险分配方案等，并详细分析不同模式的差异、相应的建设和运营维护成本以及通过项目的合理回报测算政府补贴规模。在假定项目产出绩效相同的前提下，此时应详尽测算项目公共部门比较值(PSC值)，并与PPP值初步进行比较，以判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。这也是物有所值定量测算最为关键的环节，直接决定了项目能否采用PPP模式，并为后续社会资本采购打下基础。

      项目采购阶段。政府通过竞争性采购方式，充分激励社会资本发挥主观能动性，不断优化项目全生命周期内的设计、建设、运营和管理方案，并结合社会资本自身的优势，提高项目的总体效率、降低项目的社会总成本。政府通过把合格候选社会资本的实际报价与PSC值进行比较，并综合考虑税收、土地、行政监管等竞争性中立调整因素，以定量评价社会资本报价是否物有所值。

      采购后期，政府将与社会资本签订PPP合同确定双方责权利，此时应重点审查合同相关条款和政府支付责任，并进行量化测评，避免项目最终实施方案与前期论证方案发生重大调整，导致政府支付义务的重大变化，甚至项目不再物有所值而不适用PPP模式。

      项目执行阶段。由于PPP项目周期一般较长，外部客观环境变化容易对项目执行产生影响，应基于PPP合同相关约定，根据外部环境变化适时调整风险转移和定价，以保证项目对于社会资本而言有比较稳定的盈利预期。但同时应注重加强项目绩效评价，评估社会资本对所承接风险的管控是否有效，如因社会资本管理问题导致成本增加或利润减少，相应由社会资本自行承担损失，以避免PPP值的不合理提高。财政部门应会同行业主管部门加强对项目的绩效等评价，确保项目根据合同要求保质保量实施，如PPP值发生大幅变动甚至大于PSC值，或项目产出绩效低于预期，则应在中期评估或根据合同约定，据实调整社会资本的回报方案。

      项目移交阶段。作为PPP项目全生命周期的最后一个环节，政府将会同社会资本完善项目性能完成资产交割，并对社会资本的全生命周期服务进行评价。此过程中可很大程度上借助前面各阶段物有所值定量评价所积累的基础数据，对项目产出、成本效益等进行测算，以客观评判社会资本绩效，并形成最终的物有所值定量评价结果。如项目仍将沿用PPP模式实施，该结果也有助于政府决策是否与原社会资本继续合作。

关键字:   项目 贯穿 定量 评价 有所