取消低效的化石能源补贴，中美动真格了

作者：碳中和战略合作网　　来源：南方能源观察　　发布时间：2016-09-26 14:42:41

碳中和战略合作网讯：

9月19日，中美低效化石能源补贴同行审议报告正式发布，这是二十国领导人(G20)杭州峰会的重要成果之一，尽管在取消低效的化石能源补贴方面，各成员国依旧未达成明确共识，这一阶段性成果对中美未来能源政策的调整，对化石能源企业的影响都将逐步显现。eo在报告发布第一时间，对化石能源补贴同行审议的背景、关键点做了初步梳理。四份报告原文链接见文末。

同行审议对中国有什么影响？

在过去的两年里，中美审议团队进行了大量调研与交流，于此次G20前完成了审议工作，并在峰会上向领导人汇报了四份成果文件：两国各一份自述报告，一份审议报告。其中，中美分别有9项、16项低效化石燃料支持政策亟待改革。

Jehan Sauvage，OECD贸易和农业司（自然资源政策部门）贸易政策分析师，是OECD《化石能源补贴清单》的主要撰写者，作为OECD代表参与了中美化石能源同行审议。

对于此次同行审议，Jehan Sauvage在接受eo采访时表示，中美双方在对“低效的化石能源补贴”的定义达成了一致意见。明确了最普遍的补贴形式包括：财政支出补贴；税收优惠措施；政府为支持化石燃料使用或生产以免费或低于市场价格的方式提供的附属物资或服务；要求非政府实体以低于市场价格的方式向化石燃料生产者提供特别服务，或要求非政府实体购买超过市场需求数量的化石燃料或相关服务。

此次同行审议结果中，中国的自述报告中列出了9项低效化石燃料补贴政策，并给出了大致的取消时间。而在同行审议报告中，审议组认定中方列出的9条政策均为低效的化石能源补贴，并对每条政策给出了具体的审议意见，从下面这张表来看，取消补贴后，“三桶油”会受到一定程度的影响，而电力行业的波及可能较小。上述OECD专家表示，由于目前石油处于低价，取消补贴的影响将有所降低，且各国财政吃紧，改革正当时。

这些补贴政策与额度与之前各大国际机构的预测有所出入，一方面是由于之前的统计都是基于所有化石能源补贴政策，并不识别补贴是否高效。

Jehan Sauvage在接受eo采访时表示，将所有化石能源补贴政策全部列出有助于第二步具体分析、识别每条政策是否属于“低效”，同时有助于促进信息的公开、透明。另一方面，各个机构的统计范围与方法各异，比如参加此次同行审议的OECD与IMF，后者将补贴对环境、健康等危害以估算的形式算入了总额度，而前者并不包括。此次中方对于具体补贴额度的计算并不精确，多数未做统计，而这些数据的缺失对于政策效应的评估也多有限制。

虽然对补贴进行量化并未在此次中方的报告中很好体现，但此次同行审议明确了“低效化石燃料补贴”的定义，从某种意义上而言，中国成为了标准的制定与参与者之一。

除了理论建设，此项工作的开展对于国内信息公开、透明也会起到推动作用，但就具体改革的措施方面，审议小组希望中方能给出更加具体的时间表。

尽管改革时间只是模糊的近中期和中远期，但改革的方向与目标已经有了。Jehan Sauvage表示，为使化石能源补贴政策的改革得以顺利推进，有必要将其融合在整个社会政策改革中，尽量降低补贴的取消对于低收入人群造成的不良影响。一个可行的方案是，将取消的化石能源补贴通过其他经济政策进行扶贫，在不鼓励化石能源使用的同时不损害贫困人群的利益。

本次审议的结果令人欣喜，但也要看到，毕竟是自愿性同行审议，不受法律约束，改革真正执行还有待时日，如美国还需要议会投票通过，中方也需要相关程序，因此也还存在一些政治不确定性。如何处理好对利益受损群体的补偿、将负面影响降到最低成为关键。

化石能源补贴？取消？

新能源补贴政策吸引了大部分人的视线，实质上化石能源的补贴额度更不容小觑。早在1992年，世界银行（WB）就曾对化石能源补贴做了专题报告，对其在全球的规模、影响、以及改革的必要性进行了论述。随后国际能源署（IEA）、国际货币基金组织（IMF）、经合组织（OECD）等国际组织也开展了研究。

化石能源补贴的政策在全球各国广泛存在，补贴数额巨大，多以给消费者补贴、生产者补贴以及社会福利的形式发放。其发放目的各异，但一方面由于设定本身的不合理，一方面由于政策改变存在惰性，现在很多政策制定较早，已不适应当前的社会背景，这些政策未能高效地达成目的。与其他不合理的补贴一样，化石能源补贴一方面扭曲了化石能源的价格，影响了市场配置的高效性，同时也挤占了清洁能源的发展空间；另一方面，巨额的补贴开支给政府财政造成负担。而与其他补贴不同的是，化石能源补贴因其鼓励化石能源使用，会加重环境污染与全球变暖。

在最新的报告中，IEA 指出在全球范围内，2014年的化石能源补贴约5千亿美元，中国约174亿美元。OECD指出在OECD国家及选取的伙伴国家中，2014年的化石能源补贴为1.9~2千亿美元，中国约360亿美元。IMF指出在全球范围内，2015年的化石能源补贴高达5.3万亿，中国达2.3万亿。尽管各个机构给出的数据，由于对化石能源补贴的定义、统计方法及范围各异而相差较大，但化石能源补贴数额之巨大却毋容置疑，而近年的补贴额度较前些年还有所下降。

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这样一大笔财政开支，在2008年金融危机席卷全球，各国财政吃紧时，更显得触目惊心，取消化石能源补贴的议题也开始受到更多关注。到了2009年9月，在G20匹兹堡峰会上，领导人首次做出了“在中期内逐步取消并理顺低效化石能源补贴”的承诺，认为“低效的化石能源补贴刺激浪费型消费行为，降低能源安全，阻碍清洁能源投资，破坏应对气候变化的努力”。并“要求能源和财政部长们根据各自国情制定落实措施和时间表，并在下次峰会上向领导人汇报。”亚洲太平洋经济合作组织（APEC）也在随后做出了类似声明，由于APEC和G20涵盖范围不一，两者在取消化石能源补贴方面的工作会起到相互补充、促进的作用。

中美同行审议的由来

该承诺在随后的历届G20峰会中被不断重申，各国也自2010年的G20多伦多峰开始进行汇报，但由于在如何界定“低效的”化石能源补贴上意见不一，统计方法各异，且因采取自愿汇报的形式，报告质量不高，还有很多国家表示自身不存在化石能源补贴。改革的具体实施推行缓慢。

直到2012年6月，在G20洛斯卡沃斯峰会上，《公报》表示“我们认识到问责与透明度的重要性，并要求各国财长在其下次会议前就二十国集团成员开展自愿性同行审议的方法进行研究”，待到2013年，该方法被正式提出。

方法建议每一轮有1~3个G20国家自愿参加作为被审小组，每个被审国家组建一个有3~6个成员的审议小组，由被审小组成员和其他国家（可包括非G20国家）或第三方机构组成。被审成员先提出自述报告，列出自己的补贴明细，以及具体的取消方案和时间节点。审议小组根据自述报告，逐条审议，并给出审议意见与建议。整个审议过程预计为6~12个月。

中美作为世界上最大的两个经济体，积极响应，基于两国一直以来在战略与经济方面建立起的良好对话框架，很快达成一致意见。2013年底，在美国副总统拜登来华访问时，中美联合发布了《关于加强中美经济关系的联合情况说明》，“承诺在G20框架下参与化石燃料补贴同行审议”。

中美在各自财政部牵头下，双方邀请并组建了同行审议小组，其中，中方同行审议小组由来自美国、德国、印度尼西亚、IMF、OECD的专家代表组成，美方同行审议小组的成员为来自中国、德国、墨西哥、OECD的专家代表，审议的主席与协调人由OECD受邀担任。中方专家组由国家发展改革委能源研究所、中国财政科学研究院担任共同主席，成员还包括来自中国社科院美国研究所、中国价格协会、国家发展改革委市场研究所、中央财经大学等机构的高级专家和主要能源企业代表。

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