排污许可制度如何让企业从“要我守法“向”我要守法“转变

    2017年6月16日上午，环保部政策法规司在北京国二招宾馆主办了一场“中美环境立法交流会”，会议的主题是排污许可制度相关法律问题的研究和讨论。美方的代表有来自美国环保局(EPA)的法律顾问、环境法研究所的研究员、“地球卫士”(NGO)的专家等;中方的代表来自环境保护部、国务院法制办等相关部门，会议由北京师范大学法学院承办。

    据了解，环保部组织这次会议，是为了借鉴国际经验，为我国的排污许可制度改革的立法工作服务。

    美方的代表们对中国近年来环境保护力度的加强，环境法律制度体系的不断完善表达了赞赏和肯定，也从不同角度介绍了美国和欧洲一些有着共性和差异性的经验。

    比起其他国家来说，美国的固定污染源管理被认为是更为严格的。不仅体现在排放标准体系的复杂和“高门槛“，也体现在对环境违法行为的处罚力度上。自70年代以来，美国的环境管制逐步加严，但已经得到确证的是――对产业界严格的环境管制不仅没有制约经济的发展，反而使得全社会获得了巨大的综合效益。

    这是EPA法律顾问SteveWolfson提供的资料：大的圆代表的是《清洁空气法》实施之后全社会因大气污染物的减排获得的效益，而小的圆代表的是法律实施的成本。

    (大圆/效益：2万亿美元;小圆/成本：650亿美元。这是美国以四十多年来的历史经验作证：加强对企业的环境管制，从经济总账上来说绝对是划算的)

    根据SteveWolfson的介绍，无论对于监管机构，还是企业，乃至于公众，排污许可制度的实施都是有显而易见的好处的。

    首先，排污许可证的“一证式“管理是将一个企业需要履行的所有环保义务都记载在一个统一的文件里，所以效率就会很高。许可证里面非常清楚地载明了法定的要求是什么，谁需要做什么，在什么时间做，以及怎么做;每一张许可证也是跟区域或者流域的规划要求一一对应起来的。

    第二，对所有企业而言，法律法规和制度的要求都是具有一致性的。这样就能够保障公平。

    再者，许可证很透明，是一个很好的工具，企业能够很清晰明了的知道政府对自己的要求是什么，自己要怎样才能达到这些要求。然后按部就班的依证执行并且提交执行报告，就可以保障企业在守法运行。

    SteveWolfson介绍说，美国联邦环保局会对各个州的许可证管理进行审核、评估，这是监督的一个环节;信息公开和公众参与也是社会监督重要的一环;除此之外，政府对企业依证运行的监督也是严格到位，对违法行为的惩处力度相当大。但是他认为，惩罚并不是最终的目的，美国的执法目标是希望人们能够守法，同时政府也会给企业提供一些激励措施，要让守法者获得好处，更是要让守法者看到，惩治违法者本身也是在维护行业的公平，维护守法者的利益。这种情况下还有人试图铤而走险，面临的风险就是巨大的。

    企业提交给政府的信息(比如说许可证的执行报告)如果是不真实的，存在造假行为的，就涉嫌欺诈。在影响公共利益的排污行为相关的事项上存在欺诈，后果很严重。在申请排污许可的时候，美国企业必须要签署的一份“承诺书”提交给环保局，声明他们充分意识到他们提交给政府的信息是竭尽所能的准确的，而且他们自己有一个内部的机制能够保证他们提交的信息真实、准确且完整。如果他们提供给政府的信息是虚假的、不正确的，他们就会承担一定的惩罚，比如说罚款或者是进监狱等等。

    在SteveWolfson观察看来，许可证制度不仅增强了美国企业的守法意识和自觉性，更是成为了美国污染物减排最重要的手段。而且，它的实施还证明了，环境保护和经济的发展是相辅相成的。

    但是，人的天性都是害怕暴露缺点，希望逃避惩罚的，企业为何能够积极主动地提交更完整更真实的信息，并认为这会对自己更有利呢?可能这不仅仅是因为违法重罚的威慑或者环保的道德感。

    环保组织“地球卫士”的专家DimitriDeBoer讲到了一个真实案例：

    华盛顿州有一个非常美丽的海湾，那儿有一家猪肉加工厂，这家企业没有按照要求削减污染物的排放，因此在他们自行提交的许可证执行的报告上，排放数据是超标的。“地球卫士”在监督着这些排污企业，发现他们提交了这份超标排放的报告之后，直接以企业“自证违法”的证据将企业告上法庭。DimitriDeBoer认为，这种报告制度对于社会监督而言十分重要。

    排污许可证里记载了这样的要求：如果发生与要求不符的排放行为，企业需要提交清楚完整的报告如果不提交或者是提交虚假的信息，则是严重的违法行为，一旦发现，将会受到更为严厉的惩罚。

    关于违背许可证要求的企业会受到怎样的惩罚，“地球卫士”做了一个调查，发了问卷给欧洲的各国的专家。通过反馈，他们发现，欧美有相似之处，也有些不同。相似之处在于，法律的威慑力得到了很好的体现，而且惩罚本身不是目的，是建立一套促进企业守法的机制。不同之处在于，美国对企业悖离行为的罚款很重，即便是过错很小，比如检测或者报告的时候有些地方有遗漏;而欧洲更注重多项措施并举，并不把罚款看得太重，但是如果犯错是主观的故意行为的话(包括故意隐瞒)，责任人就将面临刑责。

    从“地球卫士”收回的调查表中一些案例的事实经验看，欧洲的“按日计罚”等措施会给企业积极“自证守法”留很大的机会――企业自行监测以及记录和报告的信息越翔实，越能说清楚自己的排污行为(包括事故的不可控性和超标的起始时间)，越能有效减轻自己可能受到的惩罚。

    只有当违法成本远高于守法成本的时候，才能促使企业积极主动的守法。排污许可制度本身需要具备这样的设计，才能发挥控制污染物排放的作用。

    排污许可制度的原理及其广泛被证明的有效性得到了大家的公认。然而，具体到制度的立法设计上，基于不同的法制体系有不同的实现路径，也会有各种需要具体问题具体分析和解决的细节。在这场交流会上，中美双方的代表还就排污许可证相关的信息公开、公众参与、罚则制定、权利义务等等方面的问题进行了探讨。

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